بخشنامه بودجه 1392 از نگاه دکتر بحرینی

بسم الله الرحمن الرحیم

با ابلاغ بخشنامه بودجه سال 1392 کل کشور توسط ریاست محترم جمهور، نخستین گام اجرائی تدوین بودجه سال آینده کشور برداشته­ شد. بودجه مهم­ترین سند ملی سالانه است که پیش­نویس اولیه آن با تلاش و مشارکت گسترده کلیه دستگاه­های اجرائی و با محوریت و مدیریت معاون برنامه­ ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تهیه می­شود. این پیش­نویس اولیه طی یک بررسی چندسطحی در کمیسیون­ها و صحن مجلس شورای اسلامی مورد مداقه قرار می­گیرد و معمولاً با تغییرات و تعدیلات قابل توجه به تصویب نمایندگان می­رسد و چنانچه از سوی شورای نگهبان مغایر با شرع و قانون اساسی تشخیص داده­ نشود، برای اجرا به دولت ابلاغ خواهد­شد. اهمیت قانون بودجه از آنجا ناشی می­شود که دخل و خرج سالانه کشور و برنامه کاری که بناست طی سال توسط دولت (و بخش خصوصی با هدایت دولت) به اجرا درآید، در این سند فهرست می­شود.

در این نوشته، نکاتی از بخشنامه بودجه 92 کل کشور مورد کنکاش قرار می­گیرد:

اول- سال 1392 نهمین سال از دوره بیست­ ساله سند چشم­ انداز جمهوری اسلامی ایران (منتهی به سال 1404) و سومین سال از دوره اجرای قانون برنامه پنجم توسعه (منتهی به سال 1394) است. یادآوری این واقعیت که قریب یک دوم از هریک از این دو بازه زمانی را پشت­ سر گذاشته –و به­ تعبیری از دست داده­ ایم- تذکر بسیار مهم و سودمندی برای کلیه دستگاه­های اجرائی و شرکت­های دولتی است که مخاطبان اصلی این بخشنامه هستند. سند چشم­ انداز، میثاق ملی مردم ماست که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده و نشان دهنده جایگاهی است که کشور عزیزمان در عرصه­ های علمی، اقتصادی و .... در افق چشم­ انداز –یعنی فقط دوازده سال دیگر- باید بدان برسد. کسانی با سند چشم­ انداز جمهوری اسلامی ایران آشنایی دارند می­دانند که نحوه نگارش این سند به­ شیوه مقایسه­ ای است. به­ عبارت روشن­تر اهداف تعیین­ شده در این سند کمّی نیست و تنها به این مطلب اکتفا شده که ایران اسلامی در افق 1404 باید در عرصه­ های مختلف در منطقه آسیای جنوب غربی (شامل کشورهای آسیای میانه و قفقاز، خاورمیانه کوچک و کشورهای همسایه) «اول» باشد. اهل فن می­دانند که این نحوه هدف­ گذاری، به­ ویژه در منطقه­ ای که در آن، کشورهای کم و بیش مدعی حضور جدی و حرکت پرشتابی دارند، به چه معنی است و چه میزان کار و تلاش و همت و تدبیر و همدلی و وفاق می­طلبد. اگر دستگاه­های اجرائی و شرکت­های دولتی که مواد اولیه بودجه را فراهم می­کنند، معاونت برنامه­ ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری و هیأت وزیران که لایحه بودجه را تصویب می­کنند، و نمایندگان مجلس که با رأی خود آن را به قانون مبدل می­سازند، از توجه دائمی به هدف­ گذاری عالی نظام در سند چشم­ انداز غفلت کنند و منافع کوتاه­ مدت و منطقه­ ای یا دستگاهی را بر منافع بلندمدت ملی ترجیح دهند، گناهی نابخشودنی مرتکب خواهندشد و مسیر درخشان تعالی ملی را دچار انحراف خواهندساخت. التزام به اسناد بالادستی سند بودجه از جمله سند چشم انداز و قانون برنامه پنجم شرط لازم برای تدوین یک بودجه کارآمد است هرچند شرط کافی نیست.

دوم- در تدبیر اقتصادی جامعه، دولتمردان حداقل از دو نوع ابزار یا سیاست اقتصادی استفاده می­کنند: سیاست­های پولی و سیاست­های مالی. بودجه ابزار سیاست مالی است. در سند بودجه دو بخش اصلی وجود دارد که کمّ و کیف هریک از آن دو بخش در سرنوشت اقتصادی جامعه تأثیرات جدی دارد. در واقع، سند بودجه در دو بخش مختلف خود به دو سؤال کلیدی جواب می­دهد: سؤال اول این است که دولت در سال مورد نظر چقدر در کل اقتصاد هزینه خواهد کرد و مبالغ مزبور را صرف چه اموری خواهد نمود؟ چقدر و به چه کسانی حقوق خواهد داد؟ چند کیلومتر و در کجا جاده و خط آهن خواهد ساخت؟ چند بیمارستان با چه ابعادی و در چه مناطقی احداث خواهد نمود؟ چقدر به مردم یا تولیدکنندگان یا صادرکنندگان به­ صورت نقدی و غیرنقدی یارانه خواهد پرداخت؟ و ..... . سؤال دوم که به لحاظ رتبی قبل از سؤال نخست مطرح و در سند بودجه به آن جواب داده می­شود این است که دولت مبلغ مورد نیاز برای انجام مخارج موردنظر خود را از کجا تأمین می­کند؟ چقدر از کارمندان، تولیدکنندگان، واردکنندگان، مصرف­ کنندگان و .... مالیات خواهد گرفت؟ چقدر از اموال و دارائی­های دولتی مثل کارخانه­ ها و مانند آن را به­ فروش خواهد رساند؟ چه بخش از نیاز مالی خود را از طریق فروش نفت تأمین خواهد نمود؟ و .... . روشن است که کمّ و کیف پاسخگویی قانون بودجه به هریک از این سؤالات، بر روند اقتصادی کشور، بر تولید ملی، بر سطح تورم و بیکاری و در نهایت بر سطح رفاه مردم مؤثر است. در بخشنامه بودجه سال 1392 نکات قابل توجهی وجود دارد که ناظر به دو بخش پیش­ گفته و سؤالات قابل طرح در آن دو بخش است. به­ عنوان مثال، در رابطه با منابع بودجه تصریح شده­ است که «پیش­بینی می­شود در سال آتی اقتصاد جهانی کماکان با رکود نسبی مواجه بوده و لذا قیمت جهانی انرژی نفت افزایش قابل توجهی نخواهد داشت.» این پیش­ بینی به این معنی است که دستگاه­های اجرائی باید در سبد منابع کشور، نقش کم­رنگ­ تری برای منابع حاصل از فروش نفت در نظر بگیرند و یک گام به­ سوی اقتصاد بدون­ نفت فراپیش نهند. تذکر جدی که در این رابطه باید به همه ارکان بودجه ریزی کشور (دستگاه­ها، معاونت برنامه­ ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، هیأت وزیران، کمیسیون تلفیق و نمایندگان مجلس شورای اسلامی) داد این است که این جمله ترجیع­ بند همه بخش­نامه­ های بودجه در سال­های گذشته نیز بوده­ است. سال­هاست که مسؤولان به تبعیت از رهبر معظم انقلاب، سودای اقتصاد بدون نفت را دارند و بر ضرورت آن به­ درستی پای می­ فشرند. اما با کمال تأسف علی­رغم همه این بخشنامه­ ها و گفته­ ها، در عمل، حرکت بسیار کندی در مسیر رهایی اقتصادمان از نفت داشته­ ایم. نگاهی به بودجه­ های سنواتی نشان می­دهد که سهم درآمدهای نفتی از بودجه عمومی دولت نه تنها کم نشده، بلکه روند افزایشی نیز داشته­ است.

اگر قرار باشد نفت را منبع اصلی درآمدی کشور ندانیم و نقشی را که بیگانگان سال­هاست در اقتصاد جهانی و در نظام مرکز-پیرامون برای ما تعریف کرده­ اند –یعنی فروشنده نفت خام- با عزم و اتحاد ملی بازتعریف کنیم، ناچاریم بر منبع بدیل نفت یعنی مالیات تکیه کنیم. این رویکرد در بخشنامه بودجه 92 به­ درستی اتخاذ شده­ است: «ارتقاء ظرفیت و کوشش مالیاتی برای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از محل منابع بودجه با افزایش پایه­ های مالیاتی، ایجاد پایگاه مؤدیان مالیاتی و شفاف­ سازی مبادلات اقتصادی .....». هشدار جدی که در این رابطه باید به دولت محترم داد این است که تأکید بر مالیات­ ستانی بیشتر راهبرد مهم و حساسی است که معمولاً توسط کارگزاران دولتی به­ درستی فهم نمی­شود و به­ دلیل همین درک سطحی و نادرست از مقوله مالیات، آثار نامطلوب و گاه، صدمات مهلکی به اقتصاد تحمیل می­گردد. ضابطه مالیات­ ستانی این است که تلاش برای افزایش درآمدهای مالیاتی تحت هیچ شرایطی نباید به تولید ملی ضربه بزند. مهندسی پایه و ضرائب مالیاتی باید به­ گونه­ای باشد که انگیزه تولیدکنندگان برای تولید بهتر و بیشتر تقویت شود. بیان دقیق این مطلب این است که دولت­ها باید به بخش تولیدی جامعه به­ مثابه یک منبع پایدار و بلندمدت برای اخذ مالیات و کسب درآمد بنگرند نه به­ مثابه یک منبع کوتاه­ مدت و زودگذر. مطالعات نظری و تجربی اقتصاددانان نشان داده­ است که دولت­هایی که برای مالیات­ گیری از بنگاه­های تولیدی بی­ تاب و عجول هستند، اقتصاد کشورشان را از یک منبع پایدار درآمدی محروم می­کنند. مالیات­ گیری اولاً و بالذات مطلوب تولیدکننده نیست و اثر انگیزشی آن در حفظ و توسعه سطح تولید، منفی است. غفلت از این نکته کلیدی و تحمیل فشار مالیاتی بیشتر بر تولیدکنندگان به­ بهانه رهاساختن اقتصاد از نفت، اگر با درایت و تدبیر همراه نباشد، آسیب جدی به کشور وارد خواهدساخت. واقعیت این است که دستگاه مالیاتی کشور، در بسط عدالت مالیاتی توفیق چندانی نداشته­ است. همه می­دانیم که در اقتصاد ایران بسیارند صاحبان درآمدهای سنگین و میلیاردی که خود را از چتر پوشش مالیاتی خارج نگه­داشته­ اند. مشکل کار ضعف قانون باشد یا ضعف مجری، نتیجه فرقی نمی­کند. بدترین شیوه مالیات­ گیری آن است که دولت عجز خود را از شناسایی و مالیات­ ستانی از بخش پنهان­کار و خاکستری اقتصاد با تحمیل فشار بیشتر بر بخش شفاف و صادق اقتصاد و اخذ مالیات بیشتر از آنان جبران کند. البته به­ نظر می­رسد در تهیه بخشنامه بودجه 92 به این امر توجه شده است. تأکید بر راهبرد «شفاف­سازی» در بند 1-2-1 بخشنامه حاکی از همین امر است. امیدواریم دستگاه­های ذی­ربط، در عمل به این راهبرد مهم ملتزم بمانند.

سوم- پس از ابلاغ سیاست­های کلی اجرای اصل 44 قانون اساسی، حرکت در جهت مردمی­ کردن اقتصاد به روح حاکم بر اقتصاد کشور –حداقل در حوزه تقنین- مبدل شده­ است. بودجه نقشه راه یک­ساله اقتصاد کشور است و الزاماً باید بر سیاست­های کلی نظام استوار باشد. اگرچه رئیس جمهور محترم در در بند 2-1 بخشنامه، «بهبود فضای کسب و کار، افزایش رقابت و حمایت از حضور فعال بخش غیر دولتی» را به­ عنوان یکی از مهم­ترین راهبردهای تدوین بودجه 92 معرفی کرده­اند، اما باید به این واقعیت تلخ اذعان کرد که مشی عملی دولت در سال­های گذشته چندان موافق این راهبرد نبوده­ است. بی­ توجهی عملی دولت و شخص رئیس جمهور به «قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار» که در پایان دوره هشتم مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و سقوط رتبه کشورمان در شاخص فضای کسب و کار به عدد 144 (که بدترین رتبه کسب­ شده توسط ایران است)، برخی از قرائنی هستند که می­توان به­ استناد آن­ها به دولت محترم در این زمینه هشدار داد. بدون تردید، اگر بودجه 92 بدون التزام عملی دولت و مجلس به مقوله بهبود فضای کسب و کار به­ عنوان پیش­ شرط مردمی­ کردن اقتصاد -که از مؤلفه­ های مهم اقتصاد مقاومتی است- تصویب و اجرا شود، قطعاً نخواهد توانست در شرایط استمرار تحریم­ها، حرکت اقتصاد ایران را در مسیر توسعه بلندمدت آن تضمین کند.

در مجموع، راهبردهای مطرح­ شده توسط رئیس­ جمهور محترم در بخشنامه بودجه 92، راهبردهای مناسب و قابل قبولی است. اکنون نوبت دستگاه­های اجرائی، هیأت وزیران و مجلس شورای اسلامی است که راهبردهای مزبور را در تهیه و تصویب قانون بودجه رعایت­کنند. مهم­تر از همه، التزام عملی دولت به اجرای بودجه مصوب خواهدبود که علاوه بر تکلیف قانونی، ضرورت تاریخی امروز اقتصاد ایران نیز هست.